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近日，因挪用小城镇保险基金达158.56亿元，上海市劳动和社会保障局原局长祝均一再次被提起公诉。有专家认为，祝均一案暴露出某些地方社保基金运营很不规范。
⊙本报记者文峰
2008年3月20日，“上海社保案”的核心人物??上海市劳动和社会保障局原局长祝均一，再次被公诉机关以滥用职权罪提起公诉。这一次，祝被诉挪用小城镇保险基金达158.56亿元，截至社保案发前尚有124.21亿元没有收回。
而在此前，祝均一因涉嫌非法动用数10亿社保基金进行违规投资，并收受贿赂，已被吉林省长春市中级人民法院判处有期徒刑6年，数罪并罚，决定执行有期徒刑18年。
镇保基金运营的争议
记者从公诉机关的起诉书上获悉：祝均一于2004年5月1日至2006年7月17日间，擅自决定将小城镇基本保险基金98.07亿元、小城镇补充保险基金60.49亿元，以委托贷款、信托等方式投入运营，违规运营金额达158.56亿元，截至社保案发前尚有124.21亿元没有收回。
上海城镇保险基金又称小城镇保险，简称“镇保”，是由上海市政府于2003年设立的一项社会保险基本制度。
在本次被起诉前，2007年9月14日，长春市中级人民法院已就祝均一案开庭审理，并于9月23日宣判，祝均一因受贿、挪用公款以及滥用职权三宗罪名，被长春市中级人民法院一审判处有期徒刑18年，并处没收个人财产30万元。为什么第一次起诉时，公诉机关没有提到祝均一挪用小城镇保险基金这一犯罪事实？
祝均一的辩护律师称：“在第一次起诉时，公诉机关虽没有对其挪用小城镇保险基金一案提起公诉，但其挪用小城镇保险基金的情况，早已经被有关部门所掌握” .公诉机关认为，据有关规定：镇保基金实行市级统一管理，设立专户，专款专用，任何单位个人不得擅自动用。而祝均一明知该规定，却擅自挪用投入运营。
而辩护人则认为，根据有关规定：镇保基金来源包括镇保基金的增值运营收入。如果不允许运营，那么靠什么来增值运营收入？
据有关人士介绍，这里确实存在一定悖论，因为当下社保支出增长快，社保基金将来支出压力大，同时又要求地方财政托底，地方有投资增值的冲动，但只能买国债、股票和存银行。但该人士强调，目前镇保基金在全国层面无相关法律规定，唯一可借鉴的是社保基金的管理规定。而根据1998年国务院发布的第27号文件有关规定，社保基金只能买国债、存银行，不能进行其他投资运营。
一场投资闹剧
祝均一祖籍浙江海宁，生长于上海，现年50多岁。1985年，34岁的祝均一被破格提拔为上海卢湾区集体事业管理局副局长，从此入仕。之后10年，祝历任上海市集体事业办副主任，上海市经委副秘书长、副主任等职。（法制周报新闻热线：0731-4802117）1996年，祝均一以上海市经委副主任之职兼任上海劳动和社会保障局局长，从此与劳动社保打了整整10年交道。
祝均一任局长当年，由上海市退休费统筹管理所划拨1亿元资金创立的上海申宝房地产开发经营公司（下称申宝公司）已运营4年，而前者正是早年上海市统管职工养老保险基金缴交、发放的全权机构，隶属上海市劳动和社会保险局。申宝公司的使命，则是利用养老金“部分结余”投资房地产，以保值增值。
1993年初，上海市社会保险管理局成立，原上海市退休费统筹管理所就此退出历史舞台，申宝公司也相应划转上海市社会保险管理局。
很快，上海社保基金遭遇了第一次重大风险，“我们之前所担心的所有问题，全部集中爆发了。”知情人说。这个骤然爆发危机的房地产项目，就是东海广场。
东海广场项目位于上海南京西路1688号，最初由上海天怡房地产开发有限公司（下称天怡公司）拥有。1994年，浦发银行社保部受有关指令向东海广场投资4.8亿元，项目由此启动。
东海广场启动开工后，天怡将建设用地许可证等全部办理到自身名下，并非与浦发银行社保部共同持有，理由是浦发银行作为银行，不能投资房地产项目。此时，浦发银行背后的社保基金的投资权益，已被完全虚置。
至1998年，因中央清理整顿社保基金投资，上海社保基金后续投资受阻，东海广场就此停工，合作双方矛盾激化。
“社保基金投资东海广场，最终什么也没得到，简直是一场闹剧。”当年参与诉讼的一位人士说。
社保基金监管有待加强
除了上海，全国各地挪用“社保基金”案件频发。不仅仅是违规投资，国务院发展研究中心的一份调研材料显示，在很多地方，地方政府修路、建学校，甚至发工资缺钱时，都“首先想到挪用社保基金”。
案件频发的原因，根本在于社保投资制度的落后。1996年4月12日国务院办公厅颁发的《关于一些地区挤占挪用社会保险基金等问题的通报》中说，“社会保险基金结余主要用于购买国家债券，购买国家债券后仍有结余的，应按规定存入银行账户，不得用于其他任何形式的投资。”
但十几年过去了，覆盖面、资金规模、市场环境和银行流动性等内、外部条件均已发生重大变化，除了社保基金可以按一定比例买股票外，其它的投资规定和回报率早已不适应社保制度的要求。
有专家认为，在这种情况下，以地方统筹单位为基础的地方政府，便很容易形成人格化的投资冲动，“促使”一些地方政府出于保值和增值的需要，突破投资限制，采取一定变通的违规行为，以谋取较高的收益率。
湖南省监察厅一位姓李的工作人员曾表示，社保基金投资制度的落后，说明我国社保基金的监管基本上还处在粗放的、低级的部门规章规范调整阶段，缺乏应有的严格的法制调节制约。这种状况与现行社会保险基金安全运行的要求很不相适应。法制周报
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